Uit deze beknopte terugblik kan wel worden geconcludeerd dat de Onderwijsraad een gezaghebbende adviseur is. Veel adviezen die gericht zijn aan de minister worden overgenomen. Tegelijkertijd moet worden geconcludeerd dat van veel adviezen onbekend is of ze worden opgevolgd omdat ze onder de verantwoordelijkheid vallen van schoolbesturen of gemeenten.

Het initiatief van het uitbrengen van het Jaarboekje 2006 juichen wij toe. Het versterkt de reflexiviteit van de Raad. Het vergroot de sensitiviteit voor bestuurlijke problemen en dilemma’s uit de praktijk. Het verdient aanbeveling om het uitbrengen van een rapport niet als het eindpunt van een traject te zien, maar als een mijlpaal halverwege. Het zou goed zijn om bij twee onderzoekstrajecten voor 2008, bijvoorbeeld onderwijs en stapeling van maatschappelijke verwachtingen en een integraal traject voor kinderen van 0-12 een jaar na het rapport een vervolgrapport uit te brengen waarin staat wat er met de aanbevelingen is gebeurd. Het wordt helemaal spannend als de Raad in zo’n terugblik zich ook waagt aan een verklaring waarom de ene aanbeveling wel en de andere veel minder navolging krijgt.

Zo’n empirische studie naar het effect van de onderwijsraad ligt buiten het bestek van deze evaluatie. Op basis van een tekstanalyse kan natuurlijk nooit een uitspraak worden gedaan over de receptie van de rapporten. We kunnen wel onderzoeken in welke mate de raad voldoet aan enkele voorwaarden voor een effectieve advisering. We richten ons daarbij op drie vragen:

Adviseert de onderwijsraad de juiste spelers?

Is de onderwijsraad een zichtbare en herkenbare adviseur?

Is de onderwijsraad een overtuigende adviseur?

Adviseert de onderwijsraad de juiste spelers?

Zoetermeer stond lange tijd symbool voor de bemoeizucht van het Ministerie van Onderwijs. Vanuit dit hoofdkwartier werden de beruchte circulaires gestuurd waarin nauwkeurig stond opgeschreven wat de scholen moesten doen. Maar met de verhuizing van het Ministerie naar Den Haag is ook de filosofie van het ministerie veranderd. Tegenwoordig wordt de autonomie van de onderwijsinstellingen bezongen. Het ministerie bepaalt nog steeds wat er moet worden geleerd, maar de instellingen krijgen een grote vrijheid hoe ze die opdracht willen waarmaken. Het gevolg van deze veranderde beleidsfilosofie is dat de machtsverhoudingen in het onderwijsveld ingrijpend zijn veranderd. De minister kan niet meer verordonneren wat er moet gebeuren. Ze kan niet meer aan de touwtjes trekken, ze kan er hooguit tegen duwen.

De verminderde macht van Den Haag en de grotere autonomie van de scholen heeft ook gevolgen voor de onderwijsraad. De Raad is in eerste instantie ingesteld om de minister van Onderwijs Cultuur en Wetenschappen van advies te dienen. Maar de minister is allang niet meer de alles bepalende factor in het onderwijsveld. De vraag die we ons in deze paragraaf stellen is of de raad zich in haar adviezen ook richt tot andere spelers in het onderwijs, zoals de schoolbesturen, de gemeenten en de ouders.

In 2006 heeft de Onderwijsraad 9 grote adviezen uitgebracht, 1 verkenning en 4 specifieke adviezen. Wij hebben geanalyseerd aan wie deze adviezen zijn geadresseerd. Daarvoor hebben we de aanbevelingen uit de negen grote adviezen en de verkenning gecategoriseerd naar de adressant.

Veel van de aanbevelingen in de adviezen zijn gericht tot de minister van Onderwijs. 20 van de 54 aanbevelingen zijn gericht tot de minister. Het zijn heldere adviezen waarin duidelijk omschreven staat wat de minister moet doen. In sommige gevallen gaat het om wetswijzigingen die de minister zou moeten doorvoeren. Zo krijgt de minister in het rapport Naar duurzame onderwijsrelaties het advies om de wet op de medezeggenschap zo te veranderen dat als scholen dat willen ook vertegenwoordigers uit het bedrijfsleven lid kunnen worden van de medezeggenschapsraad. Ze hebben dan een adviserende stem. In het advies Doortastend onderwijstoezicht maant de raad de minister om iets niet te doen. Namelijk om geen onderwijsautoriteit in te stellen.

Elf van de 54 aanbevelingen zijn gericht aan schoolbesturen. Dit past bij de toegenomen autonomie van scholen. Opmerkelijk is wel dat de aanbevelingen aan de schoolbesturen omzichtig zijn geformuleerd. Het lijkt alsof de onderwijsraad beseft dat het niet in de nieuwe verhoudingen past om de scholen voor te schrijven wat ze moeten doen. Vaak blijft ook ongewis hoe scholen de aanbeveling ter harte moeten nemen. In de verkenning Versteviging van kennis in het onderwijs krijgen scholen het advies om kennistekorten te repareren. Maar hoe moet je dat doen? In de verkenning worden een aantal praktijkvoorbeelden beschreven. In het oosten van het land hebben 11 vmbo-scholen, 2 scholen voor praktijkonderwijs en twee mbo’s programma’s opgezet met doorlopende leerlijnen. Het resultaat is dat er meer mbo gediplomeerden zijn. Aan de Haagse is een opstaptoets en een extra module Nederlands ingevoerd om taalachterstanden weg te werken. Maar de kennistekorten zijn blijkbaar zo divers en de maatregelen die scholen nemen lopen zo uiteen dat er geen algemeen recept te geven is. Dus schrijft de onderwijsraad: Repareer kennistekorten. In Naar een meer Evidence Based Onderwijs krijgen scholen het advies: investeer in kwaliteitszorg en kennismanagement. Wederom blijft in het midden hoe de scholen dat zouden moeten doen.

Vier van de 54 aanbevelingen zijn gericht tot gemeenten. Drie daarvan staan in het rapport Een vlechtwerk van opvang en onderwijs. De gemeente moet overleg voeren met de basisscholen over de aanpassing aan de gebouwen en toezien op de kwaliteit van de opvang. Een van de aanbevelingen staat in het advies Duurzame onderwijsrelaties.

Eveneens vier van de 54 aanbevelingen zijn gericht op de onderwijsinspectie. De onderwijsinspectie moet meer, beter en anders toezicht houden. De inspectie moet het toezicht op bestaande waarborgen intensiveren en grotere variëteit van sancties hanteren: van waarschuwing via ultimatum tot sluiting van een instelling. De onderwijsraad vindt ook dat de rapporten van de inspectie ook veel meer gericht moeten zijn op een keur van gebruikers. De rapporten moeten raden van toezicht, medezeggenschapsraden en gemeenten aanspreken. Het is te merken dat de onderwijsinspectie dichter bij het ministerie staat dan de schoolbesturen of de gemeenten, want de adviezen zijn helder en directief. Hier is geen sprake van omzichtigheid.

Naast de politiek en de schoolbesturen zijn er nog andere spelers in het onderwijsveld. Denk aan ouders, uitgeverijen, vakbonden, kunstinstellingen en het bedrijfsleven. Toch geeft de onderwijsraad maar spaarzaam advies aan andere spelers. In het advies Onderwijs in cultuur krijgen kunstinstellingen te horen dat ze moeten participeren in een netwerk met de scholen. Dat is ook geen aanbeveling die uitblinkt in helderheid. Opmerkelijk is ook dat de raad zich niet richt tot ouders. Hooguit wordt bepleit dat ouders betrokken moeten worden. In het rapport Doelgericht investeren in onderwijs staat: “Met name ouders van achterstandsleerlingen zouden gestimuleerd kunnen worden om hun kinderen naar weekend- en zomerscholen te sturen.”  ‘Zouden gestimuleerd kunnen worden’. Het is een hele voorzichtige formulering. En dus blijft de vraag hangen, wie moet dat doen en hoe? Ook vakbonden komen in het verhaal nauwelijks voor. Toch spelen zij, zeker bij de herwaardering van het leraarschap een belangrijke rol. Als de onderwijsraad een pleidooi houdt voor meer functiedifferentiatie is dat ook voor de vakbond van groot belang. Toch spreekt de onderwijsraad de bonden niet rechtstreeks aan. De overwegingen van de vakbond komen in het rapport niet aan bod.

Tot slot is bij 10 van de 54 aanbevelingen niet duidelijk wie de adressant is. Zo geeft de Onderwijsraad in het rapport over Waardering van het Leraarschap de volgende aanbeveling: “Ontwikkel meer differentiatie in de leraarfunctie.” en “Stimuleer meer in- en uitstroom van leraren uit verschillende sectoren.” De gebiedende wijs van de adviezen is misleidend omdat het niet duidelijk is wie hier gebiedend wordt toegesproken. Wie moet zorgen voor die grotere differentiatie in de leraarfunctie? Is dat een verantwoordelijkheid van de schoolbesturen, van de minister of misschien wel van de vakbonden? De onderwijsraad heeft ook een grote voorkeur voor passieve zinsconstructies. In zulke zinnen staat wel wat er gedaan moet worden, maar niet wie dat doet. Zo staat in het advies Duurzame Onderwijsrelaties dat de relaties regelmatig geëvalueerd moeten worden. De vraag is door wie? En wie trekt er aan de bel als dat niet gebeurt? In het advies Waardering voor het Leraarschap staat als aanbeveling: “Nascholing zou een meer verplichtend karakter moeten krijgen en worden bijgehouden in een centraal register zoals in de medische sector.” Wederom blijft ongewis wie die verplichting moet opleggen. Zijn dat de schoolbesturen of de minister? En wie is er verantwoordelijk voor het centrale register. Is dat de sector zelf of het ministerie?

In andere gevallen is het advies zo algemeen dat de onderwijsraad in een beweging alle betrokken partijen in het onderwijs aanspreekt. Zo staat in het rapport Doelgericht investeren in onderwijs: “Doelmatig investeren betekent dat geld moet worden geïnvesteerd in onderwijsinterventies die het hoogste rendement opleveren.” Maar dan blijft de vraag wie moet dan wat veranderen? Als alle partijen in het onderwijs zich zo’n advies ter harte moeten nemen, is de kans groot dan uiteindelijk niemand de verantwoordelijkheid op zich neemt.

Conclusies:

De onderwijsraad onderkent terdege dat de machtsverhoudingen in het onderwijsveld zijn veranderd. De raad geeft niet alleen adviezen aan de minister, maar ook aan schoolbesturen, de onderwijsinspectie en gemeenten. Ouders, vakbonden en de afnemers van het onderwijs zoals bedrijven en instellingen komen nauwelijks in beeld.

De adviezen aan de minister van onderwijs of de onderwijsinspectie zijn helder en directief. Adviezen aan andere partijen in het onderwijs worden veel omzichtiger geformuleerd.

Is de onderwijsraad een zichtbare en herkenbare adviseur?

De raad richt zich op belangwekkende onderwerpen en schrikt er niet voor terug om controversiële aanbevelingen te doen. De adviezen van de onderwijsraad kunnen dan ook rekenen op behoorlijke publiciteit. Om een overzicht te krijgen, welke rapporten hoeveel aandacht hebben gekregen, hebben we gekeken naar de artikelen met het woord Onderwijsraad die zijn verschenen in het Financieel Dagblad, NRC Handelsblad, het Parool, de Telegraaf, Trouw en de Volkskrant. In totaal zijn dat 70 artikelen. De meeste aandacht kreeg het rapport Waardering van het Leraarschap. Daarover verschenen 17 artikelen. Opvallend is ook dat er niet alleen vlak na het verschijnen van het advies artikelen verschijnen, maar ook nog maanden later. Er zijn drie adviezen met 9 artikelen. Naar meer Evidence Based onderwijs, Een vlechtwerk van opvang en onderwijs en de verkenning Versteviging van kennis in het onderwijs. Twee van de grote adviezen hebben geen enkel artikel opgeleverd: Onderwijs in Cultuur en Duurzame onderwijsrelaties. Twee andere adviezen hebben maar in één krant van de zes kranten aandacht gekregen. Zo schrijft alleen het Financiële Dagblad over het advies over Internationalisering en besteedt alleen Trouw aandacht aan het advies Dienstverband, godsdienst en de openbare school.

            Om te kijken of de boodschap van de adviezen helder doorklinkt in de krantenartikelen hebben we de koppen vergeleken, zie bijlage. Er is een grote overeenkomst in de koppen. Dat is een compliment voor de Onderwijsraad. Dat betekent dat de raad er in is geslaagd om een eenduidige boodschap uit te dragen. De enige uitzondering hierop is het rapport Doelgericht Investeren. Verschillende kranten leggen daarbij in de berichtgeving uiteenlopende accenten. Zo zet het Financiele Dagblad de hogere bijdrage voor studenten in de kop, terwijl de Telegraaf in de kop aandacht besteed aan extra schooldagen voor trage studenten.

Conclusie:

De Onderwijsraad slaagt er goed in om in de landelijke kranten zijn boodschap over het voetlicht te brengen.

Toch zijn er nog wel enkele verbeteringen mogelijk. De WRR heeft ervoor gekozen om uiteenlopende rapporten te laten presenteren door uiteenlopende leden van de raad. Een onderwerp krijgt dan een gezicht. Zo heeft Pauline Meurs de woordvoering gedaan over het rapport Identificatie met Nederland. Een tweede conclusie is dat de onderwijsraad vrijwel uitsluitend de pers zoekt als het een advies naar buiten brengt. Het mengt zich niet in lopende discussies als over het Nieuwe Leren of de positie van de leraar. Alleen de stafmedewerker Dr. J. Waterreus reageert op 10 juni op het pamflet van Ad en Marijke Verbrugge met de boodschap dat de door het tweetal gesignaleerde aftakeling van het onderwijs niet empirisch is onderbouwd. Het is niet duidelijk of deze terughoudendheid beleid is van de Onderwijsraad om haar onpartijdigheid of haar gezag niet in de waagschaal te stellen, maar die zorg is overdreven. Het gezag van de onderwijsraad is groot en daarom mag de raad of stafmedewerkers van de raad zich best vaker mengen in het publieke debat. Dat komt de kwaliteit van dat debat alleen maar ten goede.

            In Doortastend Onderwijstoezicht geeft de raad de onderwijsinspectie het advies om de rapporten van de inspectie veel beter beschikbaar en toegankelijk te maken voor raden van toezicht, medezeggenschapsraden en andere betrokkenen bij het onderwijs. Dit advies is evengoed van toepassing op de onderwijsraad. Van de verkenning Versteviging van Kennis in het onderwijs is een foldervariant gemaakt. Bovendien heeft de onderwijsraad mensen opgeroepen om mee te discussiëren over dit onderwerp. Die oproep heeft gemeten aan de website van de onderwijsraad niet erg veel respons opgeleverd. Toch verdient deze aanpak navolging. Ook bij andere adviezen zou de onderwijsraad alternatieve manieren moeten zoeken om haar inzichten te verspreiden. Door de boodschap via verschillende media en in verschillende vormen over het voetlicht te brengen is de kans het grootst dat de boodschap niet alleen wordt verstaan door de Minister en de onderwijsspecialisten uit de Tweede Kamer, maar ook door beleidsmedewerkers van schoolbesturen, door leraren en door ouders.

Conclusie

Het mediaoptreden van de Raad concentreert zich rond het uitbrengen van een advies.De raad mengt zich nauwelijks rechtstreeks in lopende debatten. Ook maakt de Raad nog onvoldoende gebruik van de mogelijkheid om de boodschap van de adviezen voor verschillende fora in verschillende vormen aan de man te brengen. De raad kan zich veel actiever opstellen en het debat (mede) organiseren.

Is de onderwijsraad een overtuigende adviseur?

De onderwijsraad is een expertorganisatie. Bij de raad werken mensen die verstand van zaken hebben. De adviezen zijn wetenschappelijk onderbouwd. In een eerdere evaluatie van de onderwijsraad schrijft A.D. Wolf-Albers de onderwijsraad twee functies toe. De eerste is het behoeden van de minister voor ernstige blunders. De tweede is een pacificatiefunctie. Door de wetenschappelijke inslag zou de raad gepolariseerde debatten een vruchtbare wending kunnen geven. Met naar een meer evidence based onderwijs en met de verkenning over de versteviging van kennis in het onderwijs heeft de raad inderdaad zo’n rol gespeeld. Het waren nuchtere feitelijke interventies in een debat waarin de emoties hoog oplopen. Als je de uiteenlopende adviezen van de onderwijsraad onder één noemer zou willen vangen dan is dat een pleidooi voor meer rationele aanpak van het onderwijs. De onderwijsraad vindt eigenlijk dat er in de onderwijswereld nog veel te veel amateurisme bestaat. Scholen en schoolbestuurders doen maar wat. Ze voeren vernieuwingen door zonder dat wetenschappelijk vast staat dat het ook verbeteringen zijn. Het is opvallend hoe vaak de onderwijsraad aan instellingen het advies geeft dat ze een plan moeten maken. Ze moeten kwaliteitszorgplannen maken, beleidsplannen maken, cultuurplannen maken en een visie opstellen over het vlechtwerk van onderwijs en opvang. Een ander terugkerend advies is dat er meer kennis moet worden verzameld en beschikbaar gesteld moet worden. Scholen moeten aan kennismanagement doen. Zo staat in Naar meer evidence based onderwijs de aanbeveling: “Er moet een digitaal loket komen om onderzoeksgegevens over wat werkt toegankelijk te maken.”

Voor de schaduwzijde van het eigen impliciete wereldbeeld heeft de onderwijsraad weinig oog. Zo kan de nadruk op het maken van beleidsplannen en visienotities gemakkelijk leiden tot de schepping van een papieren werkelijkheid. En papier is geduldig de werkelijkheid niet. Het probleem schuilt vaak niet in het gebrek aan plannen en visienotities, maar in de kloof die bestaat tussen die papieren werkelijkheid en de alledaagse praktijk. Veel leerkrachten klagen er bovendien over dat er veel te veel tijd wordt besteed aan het maken van beleid en te weinig aan het daadwerkelijke lesgeven.

Conclusie:

De onderwijsraad is een gezaghebbend orgaan is dat zijn gezag ontleent aan een wetenschappelijke instelling. De aard van de adviezen sluiten daarbij aan. De raad pleit voor een rationele aanpak van het onderwijs. Voor de schaduwzijde van deze aanpak heeft de raad minder oog.

De rationalistische inslag van de Raad heeft ook gevolgen voor de impliciete beleidsfilosofie van de Raad. De politiek filosoof Herman van Gunsteren maakt een onderscheid tussen twee sturingsmodellen. Het eerste model is Analyse en Instructie. Het past bij het geloof in de maakbaarheid van de samenleving. De macht is gecentraliseerd. In het centrum van de macht wordt de informatie verzameld, de analyse gemaakt en het besluit genomen. Vervolgens krijgen de uitvoeringsorganisaties instructies hoe deze besluiten moeten worden uitgevoerd. Hiertegenover plaats hij het model van Variëteit en Selectie. Een klassiek voorbeeld van dit sturingsmodel is de markt. Er is geen centrale instantie die bepaalt hoeveel van welk product wordt geproduceerd. Iedereen mag proberen een gat in de markt te vinden. Er is dus sprake van een grote variëteit. Vervolgens vindt selectie plaats doordat sommige bedrijven meer kopers voor hun producten vinden dan anderen. Het model van Variëteit en Selectie reikt echter verder dan de markt. Het past ook bij decentralisatie. Geef gemeenten de ruimte om bijvoorbeeld de bijstand naar eigen inzicht te organiseren en reken de gemeenten af op het resultaat.

            Het pleidooi voor een rationele planmatige organisatie van het onderwijs sluit gemakkelijker aan bij het model van Analyse en Instructie, dan bij het model van Variëteit en Selectie. Het schrijven van plannen en visienota’s getuigt van een deductieve methode waarbij eerst de grote doelen worden geformuleerd, waarna die steeds specifieker worden ingevuld. Het is een top-down model. Tegenover deze aanpak staat een bottom-up model. Niet deductief, maar inductief. Spoor initiatieven op die goed werken en probeer daar een patroon in te ontdekken.

            De onderwijsraad heeft wel degelijk ook oog voor deze inductieve methode, de raad probeert in haar adviezen zoveel mogelijk best practices te beschrijven. Toch is het vertrouwen dat de raad heeft in de goede voorbeelden beperkt. In tijden van nood en crisis grijpen mensen vaak terug op hun oerinstincten. Dat geldt ook voor de onderwijsraad. Een mooie illustratie van dit mechanisme is Versteviging van Kennis. De raad beschrijft een aantal voorbeelden van kennisreparatie door onderwijsinstellingen. Maar concludeert dan:  “De voorbeelden laten zien dat betrokken partijen zelf aan de slag gaan om kennisgebreken aan te pakken. (…) Dit is waarschijnlijk niet afdoende. Ook al is het beeld genuanceerd, de signalen zijn toch verontrustend genoeg om te pleiten voor het treffen van maatregelen.” De impliciete logica blijft dat het veld de vrijheid krijgt om zelf initiatieven te nemen, maar als het mis dreigt te gaan, dan moet de minister ingrijpen. 

            In doortastend onderwijstoezicht komt een zelfde ambigue houding voor ten aanzien van initiatieven van onderop. Het rapport bespreekt allerlei vormen van horizontaal toezicht zoals: intercollegiale visitatie, certificering, keurmerkverlening en branchecodes. De raad erkent dat al deze vormen kunnen bijdragen aan kwaliteitszorg, maar de Raad lijkt zich toch niet helemaal raad te weten met deze nieuwe vormen van zelforganisatie. Uiteindelijk vertrouwt de raad toch meer op het bekende verticale toezicht van de onderwijsinspectie.

De twee door Van Gunsteren onderscheiden sturingsfilosofieën kunnen heel goed naast elkaar bestaan. Uiteenlopende problemen vragen om uiteenlopende oplossingen. Voor het ene type problemen werkt het Analyse en Instructie beter, voor een ander type problemen bereik je meer met Variëteit en Selectie. Het tweede model is vooral geschikt als lokale kennis een vereiste is voor de oplossing. In het advies Waardering voor het leraarschap schrijft de Onderwijsraad: “Scholen in tekortregio’s zijn het meest gebaat bij extra middelen om zelf naar creatieve oplossingen te zoeken.” De Raad gelooft hier niet in centrale sturing, maar wil dat de minister regio’s de vrijheid en de middelen geeft om eigen oplossingen te vinden. Ook bij het bedenken van programma’s om kennistekorten weg te nemen, koestert de Onderwijsraad de initiatieven uit het veld. In andere gevallen wordt gekozen voor een meer centralistische aanpak. Als het gaat om het vastleggen van het curriculum ligt deze keuze voor de hand. Het is niet verstandig om de inhoud van het onderwijs decentraal te bepalen. In andere gevallen is minder duidelijk waarom voor een centrale oplossing wordt gekozen. Neem het advies Examinering: Draagvlak en toegankelijkheid. De aanleiding voor het advies is dat toezichthouders twijfel hebben geuit over de betrouwbaarheid van de examens en dat de onderwijsinspectie regelmatig klachten ontvangt over de tweede correctie. Maar in plaats van lokale oplossingen te kiezen voor een lokaal probleem kiest de raad voor een centrale oplossing voor alle scholen. De Raad stelt voor om het examen eerst door een leraar van een andere school te laten nakijken en de tweede correctie te laten doen door de eigen leraar. De Raad legt niet uit waarom er een generieke oplossing gevonden moet worden voor een specifiek probleem. De Raad geeft zich er geen rekenschap van. Het is zelfs de vraag of het advies dat de Raad in dit geval geeft niet strijdig is met het advies uit het rapport Naar meer Evidence Based onderwijs. Er wordt immers niet eerst geëxperimenteerd met deze nieuwe werkwijze en de raad geeft geen wetenschappelijke onderbouwing van de te verwachten effecten.

Conclusie:

De onderwijsraad verzuimt vaak uit te leggen waarom in het ene geval wordt gekozen voor een top-down benadering en in het andere geval voor een bottom up benadering. De onderwijsraad heeft veel sympathie voor goede initiatieven uit het veld, maar lijkt in het uur van de waarheid toch vaker te kiezen voor een top down benadering.

De onderwijskundige kwaliteit van de onderwijsraad staat niet ter discussie. Voor de bestuurskundige consequenties van die inzichten heeft de raad minder oog. De Raad beperkt zich dan tot het benoemen van wat moet gebeuren zonder dat de Raad aangeeft wie dat op welke wijze en om welke reden moet gaan doen. Er bestaan verschillende manieren om gedrag van anderen te beïnvloeden. Daarbij wordt wel een onderscheid gemaakt tussen de Wortel (belonen), de Stok (straffen) en de Preek (management by speech). Wij hebben geprobeerd om de aanbevelingen van de onderwijsraad te categoriseren in maatregelen die gebruik maken van de wortel, de stok en de preek. Opmerkelijk genoeg vallen de meeste aanbevelingen onder de categorie van de Preek. De Raad betoogt met verve waarom iets moet gebeuren, maar heeft niet nagedacht over de manier waarop betrokkenen kunnen worden overgehaald om het ook anders te doen. De Raad lijkt meer geïnteresseerd in het beoogde resultaat, dan in proces om dat beoogde resultaat te behalen.

Doordat de onderwijsraad zich toelegt op onderwijskundige inzichten en minder op bestuurlijke kennis van veranderingsprocessen zoekt de onderwijsraad nauwelijks inspiratie over veranderingsprocessen buiten het onderwijsveld. Een uitzondering daarop vormt het advies Naar meer Evidence Based onderwijs. In dat rapport vergelijkt de onderwijsraad het onderwijsveld met de gezondheidszorg en de jeugdzorg. Het verdient aanbeveling als de raad vaker zo’n kijkje neemt bij de buren. Het is een gemiste kans dat in het rapport Doortastend Onderwijstoezicht niet gekeken is naar de manier waarop de milieuhandhaving is georganiseerd. De bestuurskundige Arthur Ringeling heeft ooit voorgesteld om bij de handhaving van milieuwetgeving veel duidelijker een onderscheid te maken tussen voorlopers, meelopers en klaplopers. De voorlopers moeten een generieke vergunning krijgen, waarin staat hoeveel ze van welke stof mogen uitstoten. Hoe het bedrijf dat organiseert moet de directie zelf weten. Klaplopers krijgen daarentegen een heel specifieke vergunning waarin gedetailleerd beschreven welke filters in welke machines aanwezig moeten zijn. Deze gedetailleerde vergunning maakt strenge controle mogelijk. Dit systeem kan ook worden toegepast bij de controle op de urennorm in het middelbaar onderwijs. Alleen scholen die slecht presteren, moeten een gedetailleerde urenadministratie bijhouden die ook wordt gecontroleerd. Scholen die goed presteren worden van dit regime vrijgesteld. Het gaat er immers niet om hoeveel uur scholen kinderen bezig houden, maar wat ze kinderen weten bij te brengen.

Een ander voorbeeld is het rapport Doelgericht investeren. De raad loopt systematisch de acht verschillende doelstellingen na van de Lissabon agenda. Hoe kunnen gerichte investeringen achterstanden voorkomen of een leven lang leren bevorderen? Het is social engineering in optima forma. Met welke prikkel en welke financiële injectie kan welk gedrag worden bevorderd of tegengewerkt? Maar de raad loopt met een grote boog om de achilleshiel van het onderwijs. In het model van Analyse en Instructie krijgen instellingen geld om taken uit te voeren. Hun beleidsvrijheid is beperkt en financiële risico’s lopen ze niet. In het model van Variëteit en Selectie is de beleidsvrijheid van de instellingen groot. In principe zouden ze daarmee ook grotere financiële risico’s moeten lopen. Een bedrijf dat erin slaagt om een grotere omzet te draaien tegen lagere kosten, maakt meer winst. Voor uitvoeringsinstellingen in het onderwijs geldt dat maar in beperkte mate. Er is wel sprake van Variëteit, maar niet van Selectie.

Het is een probleem waarmee niet alleen het onderwijsveld worstelt. In de hele publieke sector wordt gezocht naar manieren om uitvoeringsorganisaties meer vrijheid te geven en ze af te rekenen op hun prestaties. Vrijwel elke methodiek heeft zijn eigen onbedoelde effecten. Een vergelijking met andere sectoren kan leerzaam zijn voor het onderwijsveld. Het onderwijs is immers niet de enige sector waar de minister probeert om te besturen door tegen de touwtjes aan te duwen. Het is een nieuwe kunst en de onderwijsraad kan helpen om die kunst bij anderen af te kijken.

Conclusie:

De grote kracht van de onderwijsraad schuilt in haar onderwijskundige kennis. De politicologische kennis van bestuurlijke veranderingsprocessen steekt daar soms karig bij af. Als de raad niet alleen wil benoemen wat er moet gebeuren maar wil aangeven wie dat moet doen en hoe hij dat moet doen, dan moet de raad zich nadrukkelijker verdiepen in bestuurlijke veranderingsprocessen. Het zou goed zijn als de raad daarbij ook zijn licht opsteekt op andere maatschappelijke terreinen.

Eindconclusies

1) De onderwijsraad heeft aanzienlijk succes met haar adviezen aan de minister en de Tweede Kamer. Ze heeft op het juiste moment een rapport uitgebracht over de waardering van het leraarschap en zo mede de basis gelegd voor de enorme extra investering waartoe Minister Plasterk heeft besloten.

2) Veel betreffen verbeteringen die vallen onder de verantwoordelijkheid van de scholen. De effectiviteit van deze adviezen kan alleen worden vastgesteld via een empirisch onderzoek naar het gedrag van de scholen.

3) Er is een discrepantie tussen de wettelijke taak van de onderwijsraad (nl adviseren aan de Minister van Onderwijs en de Tweede Kamer) en de noodzaak om ook andere spelers in het onderwijsveld van advies te dienen. De Minister van Onderwijs Cultuur en Wetenschappen moet de opdracht aan de Onderwijsraad verruimen.

4) De onderwijsraad slaagt er goed in om de boodschap uit de adviezen helder onder de aandacht te brengen van de media. De raad gebruikt deze contacten echter alleen voor de presentatie van rapporten. De raad mengt zich nauwelijks rechtstreeks in lopende debatten. Ook maakt de Raad nog onvoldoende gebruik van de mogelijkheid om de boodschap van de adviezen voor verschillende fora in verschillende vormen aan de man te brengen.

5) De raad pleit voor een rationele aanpak van het onderwijs. Voor de schaduwzijde van deze aanpak heeft de raad minder oog.

6) De onderwijsraad verzuimt vaak uit te leggen waarom in het ene geval wordt gekozen voor een top-down benadering en in het andere geval voor een bottom up benadering. De onderwijsraad heeft veel sympathie voor goede initiatieven uit het veld, maar lijkt in het uur van de waarheid toch vaker te kiezen voor een top down benadering.

7) De grote kracht van de onderwijsraad schuilt in haar onderwijskundige kennis. De politicologische kennis van bestuurlijke veranderingsprocessen steekt daar soms karig bij af.

Aanbevelingen:

De onderwijsraad lijkt het uitbrengen van een rapport te beschouwen als het afsluiten van een project. De onderwijsraad zou uit het onderzoeksprogramma 2008 twee projecten moeten kiezen waarover het een jaar of twee jaar na dato een vervolg uitbrengt waarin staat wat er met aanbevelingen is gebeurd en waarom sommige aanbevelingen wel en andere niet zijn opgevolgd.

De Raad kan een veel actievere rol spelen in het organiseren van het debat over de onderwerpen waarover ze adviezen uitbrengen.

De Raad moet elk rapport koppelen aan een gezicht. Dat vergroot de zichtbaarheid en de herkenbaarheid.

De Raad kan nog systematischer inspiratie en kennis opdoen in andere sectoren van de samenleving en in andere landen.

Geschreven door  Pieter Hilhorst en Trude Maas

28 november 2007